油氣體制改革是改革大局中的一部分，是對“能源革命”全局有重大影響的系統(tǒng)工程，也一定是復(fù)雜艱難并會有曲折的。
中國油氣體制改革是能源和經(jīng)濟(jì)體制改革中一個重要的組成部分，但與某些部門相比，其改革有相對滯后之勢。這令業(yè)內(nèi)人士頗為焦慮。人們議論紛紛：卡在哪里了？突破口在何處？怎樣走上一條較順暢的改革之路？
中國油氣工業(yè)在取得輝煌成績的同時，也存在著許多問題。特別是現(xiàn)今的狀況難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康的發(fā)展的要求，難以匹配深化改革的進(jìn)行。
一方面，油氣儲產(chǎn)量上升緩慢。另一方面，存在大量探明而未動用的儲量，無力進(jìn)行新區(qū)新領(lǐng)域的開拓。為此，油氣工業(yè)經(jīng)營管理體制必須要進(jìn)行重大的改革以使之具有更強(qiáng)的活力，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。
上游壟斷制約市場化
在目前上中下游都有相當(dāng)充分且相對平衡發(fā)展的情況下，油氣產(chǎn)業(yè)鏈的正常運(yùn)行和持續(xù)發(fā)展更大程度上決定于上游不斷發(fā)現(xiàn)、探明新油氣田并向市場提供穩(wěn)定且不斷增長的供應(yīng)。因而掌握上游的企業(yè)也往往有更大的發(fā)展主動權(quán)和更高的利潤。
顯然，油氣管理經(jīng)營體制的改革也必須順應(yīng)油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的這一客觀情況，由局限的“點(diǎn)式改革”向全產(chǎn)業(yè)的“鏈?zhǔn)礁母铩卑l(fā)展，不但不能回避，而且必須特別重視上游存在的問題，以其之破解來帶動整個油氣領(lǐng)域的改革。
近年來的實(shí)踐進(jìn)一步使人深化了上述認(rèn)識。以中游的管線為例，其連通上、下游的作用是不言而喻的，管線的壟斷分割局面明顯影響到油氣行業(yè)的發(fā)展。在強(qiáng)烈的呼聲下，我國相應(yīng)主管部門最近出臺了改革管線經(jīng)營管理的《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)督辦法》。這是件大好事，但事后觀之對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的促進(jìn)作用卻不夠明顯。
新條例要求管線對所有用戶“公平準(zhǔn)入”，但由于上游壟斷局面沒打破，沒有幾個新用戶要求這個“準(zhǔn)入”，幾個老用戶仍將油氣在由自己管理的管道上運(yùn)輸。那么，該條例至少到目前還難以發(fā)揮其預(yù)期的推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展和改革的目的。我國在原油成品油進(jìn)口上的開放程度很有限，即使允許少量非油國企按配額進(jìn)口原油（包括用以深加工的燃料油）也必須交國有油企安排煉油。
至于產(chǎn)業(yè)鏈末端油品的銷售，早就有民營企業(yè)存在。為了使外方保障對我國原油的供應(yīng)，曾實(shí)行以“市場換資源”的政策、允許外國公司在持續(xù)供應(yīng)原油的條件下在我國合資建煉廠并經(jīng)營一定數(shù)量的加油站。顯然，這種下游的有限開放仍難以改變整個石油工業(yè)處于壟斷、低效和發(fā)展速度相對緩慢的狀態(tài)。
上游企業(yè)存在的前提是取得有法律保障（一定時間內(nèi)的排他性）的礦權(quán)，即勘探開發(fā)區(qū)塊。按目前的解釋我國具有申請這類區(qū)塊資質(zhì)的只有三個國有油企（即被簡稱為中石油、中石化、中海油的三大公司）和一個地方國有油企（即陜西省延長石油公司），它們被稱為“三桶半油”，這就使上游處于行政性壟斷中。
其他即便是大型國有涉油企業(yè)（如中國化工公司、振戎公司及大型電力企業(yè)新成立的若干石油公司）也無資格進(jìn)入此領(lǐng)域，更何況民營中小石油企業(yè)。于是這些企業(yè)被逼只能向國外的上游求發(fā)展，有的還取得令人矚目的成績。長期執(zhí)行此政策使中國可能有油氣遠(yuǎn)景的地區(qū)被“三桶半油”全覆蓋，有進(jìn)入無退出的區(qū)塊管理成為死水一潭，整個油氣工業(yè)被拖入缺乏生命活力的狀態(tài)。
區(qū)塊管理未能實(shí)施
按照我國相關(guān)法律法規(guī)，獲準(zhǔn)進(jìn)行勘探、開發(fā)區(qū)塊是有條件的，要求在規(guī)定年限內(nèi)完成相應(yīng)工作量，未能完成規(guī)定工作量者必須逐步縮小直至完全退出已占有的區(qū)塊。換言之，區(qū)塊不能“終身”占有，不能占有大面積區(qū)塊而不去充分勘探、開發(fā)。
但是，這些規(guī)定沒有落實(shí)：占有區(qū)塊者沒有按時報告工作，區(qū)塊管理部門也沒有按期檢查區(qū)塊投入的工作量，沒能使過期或投入工作量不足的區(qū)塊及時退出。退一步說，即使該主管部門想管此事，也缺乏相應(yīng)規(guī)章具體賦權(quán)，更無相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員。
因此，中國油氣勘探開發(fā)區(qū)塊長期不變地被“三桶半油”全覆蓋式占有的狀況，固化了上游的壟斷。這也就導(dǎo)致上面提到的大量已探明儲量長期被空置而不能投入開發(fā)、貢獻(xiàn)產(chǎn)量。
而且，壟斷上游區(qū)塊的國家石油公司長期未履行有關(guān)規(guī)定上交地質(zhì)資料。當(dāng)然，也必須承認(rèn)，目前我國對地質(zhì)資料上交、保管、獲得的有關(guān)規(guī)章也還不夠完善，缺乏可操作性。
此外，區(qū)塊管理的相關(guān)規(guī)定中要求：區(qū)塊持有者可依法轉(zhuǎn)讓其持有權(quán)，但須經(jīng)管理部門批準(zhǔn)并備案。此類規(guī)定也未獲執(zhí)行。實(shí)際情況是油氣區(qū)塊的持有者對無力勘探開發(fā)的區(qū)塊在未經(jīng)原批準(zhǔn)單位批準(zhǔn)的情況下，“私相授受”給民營企業(yè)（多數(shù)是與各公司有密切關(guān)系者），從而出現(xiàn)了許多權(quán)力尋租的暗箱作業(yè)。針對上述情況，強(qiáng)調(diào)依法對現(xiàn)行區(qū)塊管理體制進(jìn)行改革就十分重要、迫切。為此，要求目前的勘探開發(fā)區(qū)塊所有者對持有的區(qū)塊先行自查并主動退出，然后由主管部門組織力量分批對其進(jìn)行復(fù)查并提出整改意見。
這個過程中可能會有來自利益相關(guān)方的干擾。這就要求執(zhí)法者熟悉專業(yè)知識，防止出現(xiàn)所報工作量的虛假，如把規(guī)定地塊外、規(guī)定時間外的工作量混入；防止把勘探與開發(fā)這兩種不同階段（他們分別持有區(qū)塊登記證書）的工作量混淆和重復(fù)計(jì)算等。對已把區(qū)塊的勘探開發(fā)權(quán)私自轉(zhuǎn)讓給其他企業(yè)者，其工作量如何計(jì)算也應(yīng)有明確規(guī)定。
頁巖氣：油氣體制改革突破口
油氣體制改革是改革大局中的一部分，是對“能源革命”全局有重大影響的系統(tǒng)工程，也一定是復(fù)雜艱難并會有曲折的。為此，既需要有高屋建瓴的頂層設(shè)計(jì)又要有逐步完善的實(shí)施細(xì)則。在分步實(shí)施中首先選“點(diǎn)”進(jìn)行實(shí)驗(yàn)是一個好的做法。頁巖氣及相關(guān)的頁巖油初步探索的成功恰恰提供了這樣的機(jī)遇。
頁巖氣和頁巖油在賦存空間地區(qū)和層位上是密切不可分的，本文中統(tǒng)稱頁巖氣來涵蓋這類非常規(guī)油氣。頁巖氣發(fā)展快潛力大，因而在中國非常規(guī)油氣中有代表性。而非常規(guī)和常規(guī)油氣的差別主要在技術(shù)上，從管理體制上看基本是一致的。故以此為整個油氣體制改革的突破口是合適的。
試驗(yàn)區(qū)必須落實(shí)在地區(qū)上。頁巖油氣在川、渝兩地最發(fā)達(dá)，特別是依托已取得的初步成果和認(rèn)識，兩地地方政府有很高的積極性。所以多建議將該試驗(yàn)區(qū)設(shè)在此。顯然，它不僅是國家從生產(chǎn)上設(shè)立的“頁巖氣勘探開發(fā)示范區(qū)”，而更重要的是改革的綜合性試驗(yàn)區(qū)。
既然是綜合性的，就應(yīng)是全面的，但從其首先必須進(jìn)行的工作上看，筆者認(rèn)為應(yīng)強(qiáng)調(diào)以下方面：
頁巖氣與頁巖油常伴生于同一油氣藏，甚至同一口井中。頁巖油氣、致密（砂巖）油氣、煤層氣等非常規(guī)油氣也可在同一區(qū)塊內(nèi)共生。進(jìn)而常規(guī)與非常規(guī)的界限可以是過渡的，因而兩者是可以共生于一個地區(qū)、區(qū)塊，甚至同一層位的不同埋深處。因此，綜合勘探、綜合開發(fā)、綜合利用是合乎資源賦存客觀規(guī)律的，也有利于提高經(jīng)濟(jì)效益。這對資源相對缺乏的我國特別重要。
探索新的油氣管理監(jiān)督體系
既然稱綜合試驗(yàn)區(qū)，那么體制改革就是其重點(diǎn)。這是個涉及全局的系統(tǒng)工程，限于篇幅本文中僅涉及幾個須首先關(guān)注的問題：
第一，在油氣管理上政府與市場“邊界”的界定。
國內(nèi)外的實(shí)踐已證明獲得油氣持續(xù)發(fā)展的動力來自市場競爭帶來的科技進(jìn)步和效率提升。顯然，油氣體制改革也必須首先理順本領(lǐng)域內(nèi)政府與市場的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“政府歸位、市場松綁”。
第二，中央和地方政府責(zé)權(quán)利的界定。
目前油氣作為特殊礦種為國家“一級管理”，在實(shí)踐中已暴露出許多問題。在政府機(jī)關(guān)編制已嚴(yán)格限定的情況下，要求中央部門（如國土資源部）管理監(jiān)督大量的區(qū)塊準(zhǔn)入和退出轉(zhuǎn)讓，甚至數(shù)十上百個公司的運(yùn)作是不現(xiàn)實(shí)的?？梢越梃b美國的經(jīng)驗(yàn)實(shí)行中央和地方的多級管理的試驗(yàn)。當(dāng)然，這就要涉及責(zé)、權(quán)、利的劃分，涉及到稅收。
第三，試行對油氣統(tǒng)一監(jiān)管。
顯然，不可能把頁巖油氣的管理與整個油氣工業(yè)分割進(jìn)行，所有的改革都要以頁巖氣入手而為整個油氣體制的改革所用。進(jìn)一步看，還有各界十分關(guān)心的環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管問題。將專業(yè)性相當(dāng)強(qiáng)的油氣環(huán)保與油氣監(jiān)管分割進(jìn)行、各立部門顯然是不利的。在加強(qiáng)政府監(jiān)管中青島市推行“綜合執(zhí)法”的網(wǎng)格化運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)有值得借鑒之處。此外，也要對非政府機(jī)構(gòu)（NGO）對環(huán)境的監(jiān)管留下一定的空間。
第四，完善法規(guī)體系。
無論是從目前的行業(yè)管理上看還是從改革和發(fā)展的要求上看，涉及油氣的法規(guī)體系都還不夠完善，有的要新立，有的要補(bǔ)充修改。這涉及到立法機(jī)構(gòu)要完成久議未決的一批法律，涉及到各級政府陸續(xù)出臺的法規(guī)需要重新清理、修改和新立，涉及到過去由公司執(zhí)行的一大批國標(biāo)、行標(biāo)和內(nèi)部規(guī)章亦要適應(yīng)新的形勢予以肯定、修訂和制定等。所以，幫助有關(guān)方面完善相應(yīng)的法規(guī)體系也是綜合試驗(yàn)區(qū)必須承擔(dān)的工作。
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