按照2014年發(fā)布的《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理辦法》（國(guó)家發(fā)展改革委8號(hào)令）的定義，天然氣基礎(chǔ)設(shè)施主要包括三大類：天然氣輸送管道（長(zhǎng)輸管網(wǎng)、省管網(wǎng)和配氣管網(wǎng)）、儲(chǔ)氣設(shè)施和LNG接收站。由于天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展高度依賴輸配管網(wǎng)、儲(chǔ)氣庫(kù)等基礎(chǔ)設(shè)施，管網(wǎng)建設(shè)直接決定著天然氣市場(chǎng)的范圍，儲(chǔ)存和利用等配套基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)決定著市場(chǎng)的發(fā)展。所以，天然氣行業(yè)持續(xù)、良好的發(fā)展離不開相應(yīng)的強(qiáng)大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支撐。去冬今春，全國(guó)較大范圍內(nèi)出現(xiàn)的天然氣供應(yīng)緊張局面，從一個(gè)側(cè)面反映了天然氣基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)保障天然氣供應(yīng)的重要性。

存在的問(wèn)題

1. 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后不能滿足快速增長(zhǎng)的市場(chǎng)需求

雖然我國(guó)天然氣基礎(chǔ)設(shè)施在近年來(lái)有了較快發(fā)展，但與國(guó)家經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展水平相比依然落后。例如，管網(wǎng)方面，目前我國(guó)管網(wǎng)總里程接近70萬(wàn)公里、人均管線長(zhǎng)度0.5米/人，低于全球人均1.11米/人的水平。美國(guó)國(guó)土面積與我國(guó)相當(dāng)，但美國(guó)總里程360萬(wàn)公里，人均11.2米/人，是我國(guó)的22倍。同時(shí)，我國(guó)長(zhǎng)輸干線管網(wǎng)未能覆蓋全國(guó)，海南、西藏等省區(qū)尚未被接入全國(guó)長(zhǎng)輸管道系統(tǒng)，另有超過(guò)20%的地級(jí)行政單位、約30%的縣級(jí)行政單位沒(méi)有接通管道氣。儲(chǔ)氣方面，截至目前我國(guó)地下儲(chǔ)氣庫(kù)工作氣量?jī)H為全國(guó)天然氣消費(fèi)量的3%，國(guó)際平均水平為12%~15%；LNG接收站罐容占全國(guó)消費(fèi)量的2.2%（占全國(guó)LNG周轉(zhuǎn)量的9%左右），日韓為15%左右。

2. 天然氣基礎(chǔ)設(shè)施高度一體化制約下游市場(chǎng)發(fā)展

我國(guó)天然氣行業(yè)尚未實(shí)現(xiàn)輸配、輸售分離，仍是上中下游高度一體化的壟斷經(jīng)營(yíng)模式。例如，在上游天然氣供應(yīng)方面，中國(guó)石油、中國(guó)石化和中國(guó)海油三大油氣企業(yè)約占98%；在油氣管道主干線中，三大油氣企業(yè)約占95%左右，在目前全國(guó)17個(gè)已投運(yùn)LNG接收站中，三大油氣企業(yè)接收能力占總能力的90%?？梢哉f(shuō)，三大油氣企業(yè)既是管網(wǎng)和LNG接收站的所有者、運(yùn)營(yíng)者，也是產(chǎn)氣、購(gòu)氣和售氣的主體。由于管網(wǎng)建設(shè)投資審批必須落實(shí)氣源和市場(chǎng)，上游壟斷在管網(wǎng)投資方面形成了難以逾越的門檻，制約其他主體進(jìn)行管網(wǎng)投資。此外，上游壟斷還間接限制了大用戶的直購(gòu)交易，制約了國(guó)外進(jìn)口氣的增長(zhǎng)，影響了天然氣下游市場(chǎng)的發(fā)展。

3. 投資準(zhǔn)入尚未完全放開，項(xiàng)目審批周期長(zhǎng)，新建基礎(chǔ)設(shè)施難

天然氣基礎(chǔ)設(shè)施本身具有投資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)、專用性和自然壟斷性強(qiáng)的特點(diǎn)。雖然國(guó)家鼓勵(lì)民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但僅限定于參股或參與，而不是作為單獨(dú)的市場(chǎng)主體進(jìn)入。全國(guó)已經(jīng)制定的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和天然氣發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃中，基本由三大油氣企業(yè)和省屬國(guó)企承擔(dān)。除此之外的市場(chǎng)主體即使有意愿，仍被排除在外，投資準(zhǔn)入事實(shí)上存在“玻璃門”“彈簧門”。

此外，天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)涉及安全和環(huán)保等因素，在選址、用地（用海）以及環(huán)評(píng)上需要經(jīng)過(guò)多層審批，耗時(shí)冗長(zhǎng)。例如，我國(guó)沿海地區(qū)尤其是渤海灣地區(qū)，具備大規(guī)模建設(shè)LNG接收站設(shè)施的條件，但從保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境考慮，海洋主管部門已暫停受理、審核渤海內(nèi)圍填海項(xiàng)目、區(qū)域用海規(guī)劃。

4. 基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通程度不夠，第三方公平開放落實(shí)困難

在我國(guó)天然氣管網(wǎng)主干線中，三大油氣企業(yè)占據(jù)絕大部分，但彼此間互聯(lián)互通較差。而省級(jí)管網(wǎng)大多由省屬國(guó)有企業(yè)和三大油氣企業(yè)合資建設(shè)，一般由省屬國(guó)企控股，與國(guó)家主干管網(wǎng)互不隸屬，互聯(lián)互通程度也不夠。此外，盡管國(guó)家出臺(tái)了《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法(試行)》，油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營(yíng)者向其他市場(chǎng)主體開放的前提是油氣管網(wǎng)設(shè)施有剩余能力，但由于缺少有關(guān)“剩余能力”的客觀判斷標(biāo)準(zhǔn)及具體監(jiān)管措施，管網(wǎng)設(shè)施是否對(duì)外公平開放往往受到管道擁有者主觀意志控制?，F(xiàn)實(shí)中，天然氣管網(wǎng)經(jīng)營(yíng)者通常也經(jīng)營(yíng)天然氣業(yè)務(wù)，基于競(jìng)爭(zhēng)考慮，往往會(huì)排擠競(jìng)爭(zhēng)者，不會(huì)輕易讓第三方天然氣進(jìn)網(wǎng)，導(dǎo)致公平開放落實(shí)困難，三大油氣企業(yè)所屬的基礎(chǔ)設(shè)施利用率不太高。

5. 不同基礎(chǔ)設(shè)施因其自身特性存在一些特殊問(wèn)題

例如，在省管網(wǎng)經(jīng)營(yíng)模式中，部分省份采取了“統(tǒng)一建設(shè)”“統(tǒng)一規(guī)劃”“統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷”的經(jīng)營(yíng)模式，直接影響大用戶直供，抑制消費(fèi)增長(zhǎng)。另外，由于省管網(wǎng)、城市燃?xì)夤芫W(wǎng)定價(jià)機(jī)制不合理，層層加價(jià)，使得輸配費(fèi)用在整個(gè)天然氣價(jià)格中占比過(guò)高，抬高終端用氣成本，不利于天然氣的消費(fèi)利用。對(duì)于LNG接收站來(lái)說(shuō)，面臨著天然氣計(jì)量單位不統(tǒng)一的問(wèn)題。而地下儲(chǔ)氣庫(kù)投資成本高，缺乏調(diào)峰氣價(jià)，投資經(jīng)濟(jì)性差，主要依賴國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼和石油公司通過(guò)管輸費(fèi)與銷售利潤(rùn)來(lái)消化；建設(shè)資源條件較差，選址資源少；儲(chǔ)氣調(diào)峰基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)層面市場(chǎng)交易機(jī)制缺失，缺乏企業(yè)投入激勵(lì)；儲(chǔ)氣庫(kù)供氣由于缺失市場(chǎng)交易機(jī)制，供需間也無(wú)法實(shí)現(xiàn)商業(yè)化運(yùn)營(yíng)等諸多問(wèn)題。

相關(guān)建議

1. 增大投資力度，促進(jìn)天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，當(dāng)務(wù)之急就是增大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資力度，加快建設(shè)步伐。應(yīng)進(jìn)一步深化基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目審批制度改革，下放審批權(quán)限，簡(jiǎn)化審批程序。為保障天然氣供應(yīng)，避免“氣荒”再次發(fā)生，大幅擴(kuò)大LNG進(jìn)口是其中一個(gè)重要選擇。因此，目前有必要為天然氣基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資建設(shè)開辟快速審批通道。進(jìn)一步簡(jiǎn)化審批流程，優(yōu)先辦理用地預(yù)審，接受和批準(zhǔn)LNG接收設(shè)施用海申請(qǐng)；優(yōu)先調(diào)整土地規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃；取消施工許可證審批，項(xiàng)目開工后再逐步辦理其他審批事項(xiàng)。

　　2. 促進(jìn)公平準(zhǔn)入，逐步推動(dòng)管道運(yùn)營(yíng)商獨(dú)立運(yùn)營(yíng)

管道運(yùn)營(yíng)商的獨(dú)立、管輸價(jià)格的透明化和無(wú)差別的第三方公平準(zhǔn)入是天然氣市場(chǎng)化發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，而管道運(yùn)營(yíng)商實(shí)行獨(dú)立運(yùn)營(yíng)又是其中的核心和關(guān)鍵?？紤]到我國(guó)現(xiàn)行天然氣管道基礎(chǔ)設(shè)施管理體制和運(yùn)行機(jī)制十分復(fù)雜，因此建議采取循序漸近，分步推進(jìn)的辦法。當(dāng)前的重點(diǎn)應(yīng)放在促進(jìn)全國(guó)跨省輸氣管道互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)聯(lián)盡聯(lián)、應(yīng)通盡通”，以管道運(yùn)輸企業(yè)法人單位對(duì)聯(lián)網(wǎng)管道實(shí)行分區(qū)域或分段管理和運(yùn)營(yíng)，通過(guò)不同市場(chǎng)主體間的管網(wǎng)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，為市場(chǎng)穩(wěn)定供氣提供多重保障；抓緊落實(shí)天然氣管道等基礎(chǔ)設(shè)施第三方公平準(zhǔn)入辦法，相關(guān)企業(yè)應(yīng)制定第三方進(jìn)入實(shí)施細(xì)則并向社會(huì)公開，接受監(jiān)督；將輸配管道定位為公用事業(yè)，在新核定的天然氣運(yùn)輸價(jià)格的基礎(chǔ)上向第三方提供服務(wù)，使更多的市場(chǎng)主體開展公平的競(jìng)爭(zhēng)，逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)獨(dú)立。最終推動(dòng)天然氣管道運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)與其他業(yè)務(wù)分離，實(shí)現(xiàn)法律獨(dú)立，成為獨(dú)立的天然氣管道公司。

　　3. 繼續(xù)推動(dòng)混合所有制改革，促進(jìn)投資主體多元化

早在2010年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》就明確指出，鼓勵(lì)民間資本參與石油天然氣建設(shè)。事實(shí)上，包括管道、LNG接收站、儲(chǔ)罐和地下儲(chǔ)氣庫(kù)在內(nèi)的天然氣等基礎(chǔ)設(shè)施一直是不同經(jīng)濟(jì)主體積極探索投資機(jī)會(huì)的熱點(diǎn)領(lǐng)域。但由于天然氣基礎(chǔ)設(shè)施投資大，建設(shè)周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)較高，且沒(méi)有有效的投資回收途徑，成本回收和效益體現(xiàn)困難，發(fā)自企業(yè)自主意愿的投資仍是少數(shù)。為解決投資回收途徑，激發(fā)社會(huì)資本投資天然氣基礎(chǔ)設(shè)施的熱情，國(guó)家相繼出臺(tái)了《天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法(試行)》和《關(guān)于加快儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)和完善儲(chǔ)氣調(diào)峰輔助服務(wù)市場(chǎng)機(jī)制的意見(jiàn)》，前者主要對(duì)管道投資設(shè)置了具體回報(bào)率，后者主要是建立了一個(gè)儲(chǔ)氣調(diào)峰服務(wù)市場(chǎng)機(jī)制。強(qiáng)調(diào)成本合理疏導(dǎo)，堅(jiān)持市場(chǎng)化的定價(jià)，這些政策給觀望的投資者吃了一顆定心丸。政策出臺(tái)后，應(yīng)及時(shí)總結(jié)前期天然氣管輸業(yè)混合所有制改革的經(jīng)驗(yàn)，繼續(xù)推動(dòng)以國(guó)家財(cái)政、中國(guó)石油和中國(guó)石化為投資主體建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)資本投資與中國(guó)石油、中國(guó)石化合作，各級(jí)政府通過(guò)項(xiàng)目?jī)?yōu)先核準(zhǔn)、財(cái)政稅費(fèi)補(bǔ)貼、政策保障等方式進(jìn)行地企合作，共同參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、管理運(yùn)營(yíng)，加快推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

4. 分類、有序推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)營(yíng)管理模式改革

對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)營(yíng)管理模式改革必須要慎重處理和對(duì)待，應(yīng)選擇一條能夠有利于促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)、操作難度和實(shí)施成本均較低的方案。另外，天然氣基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與經(jīng)營(yíng)應(yīng)遵循不同類型設(shè)施的特點(diǎn)、主要問(wèn)題及市場(chǎng)發(fā)展的客觀規(guī)律，有針對(duì)性地推進(jìn)改革。

天然氣管網(wǎng)發(fā)展相對(duì)完善，骨干網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)由國(guó)家石油公司承擔(dān)，支線管道和區(qū)域性管網(wǎng)多為地方政府主導(dǎo)的燃?xì)夤菊瓶?，且不同性質(zhì)公司間的管網(wǎng)在實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通方面有一定的困難，管網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)也較為無(wú)序。而國(guó)內(nèi)地下儲(chǔ)氣庫(kù)建設(shè)處于早期發(fā)展階段，存在現(xiàn)有大型石油公司內(nèi)部地下儲(chǔ)氣庫(kù)投資主體、建設(shè)主體和運(yùn)營(yíng)主體交錯(cuò)復(fù)雜，地下儲(chǔ)氣庫(kù)業(yè)務(wù)多頭管理，環(huán)節(jié)復(fù)雜，職責(zé)分散等問(wèn)題。對(duì)于天然氣管網(wǎng)，據(jù)媒體報(bào)道，國(guó)家正與相關(guān)各方商討成立國(guó)家石油公司與地方管網(wǎng)公司、燃?xì)夤竟餐止傻男滦凸芫W(wǎng)公司。此方案有利于統(tǒng)一合理調(diào)配全國(guó)天然氣資源，實(shí)現(xiàn)天然氣管網(wǎng)的互聯(lián)互通，操作相對(duì)簡(jiǎn)單但難點(diǎn)也不少，例如，如何處理境內(nèi)外投資者關(guān)系？如何監(jiān)管并有效防止因“巨無(wú)霸”規(guī)模帶來(lái)的壟斷效應(yīng)？如何處理國(guó)家管網(wǎng)公司與省網(wǎng)公司的關(guān)系等。對(duì)于地下儲(chǔ)氣庫(kù)的建設(shè)與經(jīng)營(yíng)模式改革，可以實(shí)施“兩步走”的策略。現(xiàn)階段以滿足調(diào)峰需求為目標(biāo)，完善相關(guān)政策法規(guī)，由國(guó)有石油公司為主組織實(shí)施與運(yùn)營(yíng)管理，適當(dāng)引進(jìn)資本，逐步開放市場(chǎng)，按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則進(jìn)行管理。中遠(yuǎn)期來(lái)看，隨著我國(guó)天然氣價(jià)格市場(chǎng)化改革的推進(jìn)及相關(guān)法規(guī)政策的完善，地下儲(chǔ)氣庫(kù)業(yè)務(wù)可采取“公司化運(yùn)作、專業(yè)化建設(shè)、效益化”獨(dú)立運(yùn)行方式，建設(shè)主體將趨向多元化，天然氣供銷商、燃?xì)夤镜榷伎蓞⑴c地下儲(chǔ)氣庫(kù)建設(shè)。從經(jīng)營(yíng)模式來(lái)看，應(yīng)按照“誰(shuí)建庫(kù)，誰(shuí)受益，誰(shuí)用庫(kù)，誰(shuí)出錢”原則進(jìn)行收費(fèi)，完全由市場(chǎng)決定，采取“倉(cāng)儲(chǔ)式”經(jīng)營(yíng)模式為宜。

（劉滿平 國(guó)家發(fā)改委價(jià)格監(jiān)測(cè)中心高級(jí)經(jīng)濟(jì)師）

（本文僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)，不代表所在單位意見(jiàn)）