目前，頁巖氣的開發(fā)利用已成為全球油氣勘探開發(fā)的新亮點。加快頁巖氣資源勘探開發(fā)和利用，對于改變中國油氣資源格局，甚至改變整個能源結(jié)構(gòu)，緩解中國油氣資源短缺，保障國家能源安全,促進經(jīng)濟社會發(fā)展都具有十分重要的意義。然而，在頁巖氣開發(fā)受到政策鼓勵和企業(yè)熱捧的背后，隱藏著環(huán)保監(jiān)管法規(guī)空白的憂患。

我國頁巖氣資源目前尚處于勘探階段，而目前頁巖氣監(jiān)管問題是一個大塊缺失，需要把握好，這成為頁巖氣能否順利發(fā)展的關(guān)鍵。中國頁巖氣的發(fā)展面臨不同的環(huán)境，需要合理借鑒美國經(jīng)驗。美國專門針對頁巖氣環(huán)保方面的法規(guī)已經(jīng)相對完善，從聯(lián)邦政府到州政府都制定了一系列的法規(guī)來監(jiān)管頁巖氣開發(fā)的環(huán)境問題。比如，美國的阿肯色、得克薩斯等州政府已經(jīng)通過了一項立法，要求頁巖氣開發(fā)企業(yè)全面披露水力壓裂過程中所使用的化學(xué)溶劑成分，以此作為其開展水力壓裂作業(yè)的前提條件。

美國的監(jiān)管經(jīng)驗可以歸納為幾點：1）頁巖氣的監(jiān)管框架具有以州為主、聯(lián)邦調(diào)控的特點。2）土地的地表權(quán)和礦業(yè)權(quán)分開，有利于開發(fā)商獲取頁巖氣上游資源。3）天然氣生產(chǎn)和運輸分離的模式有助于頁巖氣管道的準(zhǔn)入。4）對頁巖氣等非常規(guī)能源的上游開發(fā)實施稅收優(yōu)惠。5）頁巖氣開發(fā)的環(huán)境要求趨嚴。

而我國頁巖氣開發(fā)的國情與美國還有些不同：一、土地擁有權(quán)不一樣。二、監(jiān)管框架不一樣，我國地方政府服從中央政府管理，而美國為各州自治，獨立制定法規(guī)。三、目前我國的天然氣行業(yè)管理、生產(chǎn)、運輸、銷售還是一體化，沒有實現(xiàn)垂直分離管理。四、美國的頁巖氣開發(fā)主要由中小公司推動，而我國能源企業(yè)多為大型國有企業(yè)。美國有8000余家油氣公司，85％的頁巖氣由中小公司生產(chǎn)。在低回報、高成本的壓力下，中小型獨立油氣開發(fā)商在長期性和財政穩(wěn)定性上給予更多保證，因此出現(xiàn)了中小公司取得技術(shù)和產(chǎn)業(yè)突破，大公司通過對中小公司進行收購和兼并與市場的現(xiàn)象。五是頁巖氣地質(zhì)條件可能存在不同，中國頁巖氣形成的地質(zhì)年代可能晚于美國，因此在開采難度上要遠大于美國。

盡管存在上述差別，美國頁巖氣開發(fā)中仍有許多共性的經(jīng)驗值得我們借鑒。我國可采取一系列配套措施，促進頁巖氣的發(fā)展，可以從以下幾方面著手：

一是進一步深化市場體制改革，推進頁巖氣產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。首先，促進投資主體多元化。參照美國的經(jīng)驗，民營中小企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新上表現(xiàn)出極大的競爭力和生命力，大大推動了頁巖氣開采技術(shù)的發(fā)展，我國應(yīng)為多元資本進入頁巖氣開發(fā)提供法律保障。其次，進行天然氣定價機制改革。《國家計委關(guān)于規(guī)范天然氣價格管理等有關(guān)問題的通知》是我國規(guī)范天然氣價格的主要法律依據(jù)，按照該通知的規(guī)定，我國天然氣的價格受到政府的嚴格規(guī)制。

二是啟動頁巖氣資源評估和評價，加快掌握頁巖氣勘探開發(fā)的整套技術(shù)。

三是完善頁巖氣管理體制，鼓勵中小企業(yè)參與。要總結(jié)國內(nèi)煤層氣管理、規(guī)劃、投資和技術(shù)開發(fā)過程中出現(xiàn)的問題，完善國內(nèi)頁巖氣的管理制度，同時在充分調(diào)研和準(zhǔn)備的基礎(chǔ)上，制定資源勘探、應(yīng)用規(guī)劃、技術(shù)研究、投融資政策、財稅扶持和行業(yè)管理等相關(guān)政策。

四是在天然氣的“自然壟斷”環(huán)節(jié)－－管道運輸方面加強監(jiān)管，選擇適當(dāng)?shù)臅r機引入強制性第三方準(zhǔn)入條款。同時制定適合中國國情的頁巖氣開發(fā)過程中的環(huán)境監(jiān)管辦法。

五是以最有效的方式為頁巖氣的開發(fā)提供財政支持，使頁巖氣的開發(fā)活動有利可圖。實施優(yōu)惠的財稅政策，鼓勵企業(yè)和研究機構(gòu)進行技術(shù)創(chuàng)新。包括以下幾方面：①免受頁巖氣開發(fā)資源稅；②減免探礦權(quán)和采礦權(quán)使用費；③減免頁巖氣開發(fā)項目所得稅；④對與頁巖氣開發(fā)管理有關(guān)的設(shè)備、技術(shù)等免征進口關(guān)稅；⑤對技術(shù)創(chuàng)新的企業(yè)進行獎勵；⑥設(shè)立專項資金用于頁巖氣開發(fā)的補貼。

六是加強頁巖氣勘探開發(fā)的國際合作。抓住與國外頁巖氣企業(yè)的合作機會，如斯倫貝謝、殼牌，通過外資參與的形式，盡快掌握頁巖氣開發(fā)的核心技術(shù)。同時，我們需要在技術(shù)轉(zhuǎn)移和市場、資源方面進行權(quán)衡，統(tǒng)籌考慮。

七是建立和完善頁巖氣開發(fā)的相關(guān)環(huán)境保護立法。目前我國沒有專門針對頁巖氣的環(huán)境保護立法，立法空白成為環(huán)境保護的隱患。因此，建議在頁巖氣成規(guī)模開采之前完善相關(guān)立法，使得開發(fā)活動有法可依、有章可循。

八、推進信息公開，保障公眾參與。環(huán)境信息公開是我們應(yīng)對許多環(huán)境問題的有效手段，它能保證公眾參與、提高決策的民主性和科學(xué)性，實現(xiàn)政府、企業(yè)和公眾三方的共贏。雖然《環(huán)境信息公開條例》為政府和企業(yè)環(huán)境信息公開提供了法律依據(jù)，但是它的規(guī)定過于籠統(tǒng)，實踐起來會遇到很多問題。

我國政府應(yīng)在借鑒其他國家成功經(jīng)驗的同時，結(jié)合中國的國情有所創(chuàng)新，創(chuàng)造比較有利的政策環(huán)境，完善相關(guān)的政策法規(guī)。建立完整的監(jiān)管制度有利于調(diào)動油氣公司勘探開發(fā)頁巖氣資源的積極性，推動中國頁巖氣健康有序地發(fā)展，使得資源的開發(fā)利用有章可循，有法可依，以保障我國能源供應(yīng)安全。