內(nèi)蒙古自治區(qū)于2011年正式啟動(dòng)國(guó)家草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。這一機(jī)制啟動(dòng)后，“十二五”期間國(guó)家和內(nèi)蒙古自治區(qū)各級(jí)財(cái)政用于內(nèi)蒙古草原生態(tài)建設(shè)的投資總額將達(dá)275億元左右。圖為內(nèi)蒙古呼倫貝爾大草原。（呂月平 攝）
2012年1月底，在安徽、浙江兩省交界處的新安江水面上，安徽黃山市和浙江淳安縣環(huán)境監(jiān)測(cè)站的工作人員進(jìn)行了首次聯(lián)合取水監(jiān)測(cè)。據(jù)了解，以后皖浙兩省都將根據(jù)這一斷面的平均水質(zhì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，來決定由誰來支付給對(duì)方生態(tài)補(bǔ)償金。
發(fā)源于安徽黃山市境內(nèi)的新安江流域總面積達(dá)到11674平方千米，流入鄰省浙江后，匯成著名的千島湖，是我國(guó)長(zhǎng)三角地區(qū)重要的戰(zhàn)略備用水源，上下游該如何履行好保護(hù)和治理的責(zé)任一直是困擾兩地政府的問題。皖浙兩省此番跨省合作，標(biāo)志著全國(guó)首個(gè)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)入了操作階段。
生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是什么？它會(huì)給化工等產(chǎn)業(yè)布局帶來怎樣的影響？帶著一系列問題，記者采訪了我國(guó)幾位研究生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制領(lǐng)域的專家學(xué)者。
生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是什么？
“如果僅從字面上看，很多人都以為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是一家污染企業(yè)向另一家受害企業(yè)所做的賠償。事實(shí)上，在我國(guó)這大都是一種政府財(cái)政補(bǔ)償行為，并不是企業(yè)之間的賠償。”國(guó)內(nèi)長(zhǎng)期從事生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究的中國(guó)環(huán)境規(guī)劃院孟博士在接受記者采訪時(shí)指出。
“更簡(jiǎn)單地說，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制就是誰污染，誰治理；誰受益，誰補(bǔ)償。‘誰污染，誰治理’指環(huán)境破壞者付費(fèi)補(bǔ)償修復(fù)環(huán)境，比較容易理解，很多地方政府也都有相應(yīng)的條例落實(shí)。而目前對(duì)于各地政府關(guān)鍵是怎樣理解‘誰受益，誰補(bǔ)償’，即環(huán)保受益者向保護(hù)者的補(bǔ)償。”孟博士告訴記者。
孟博士說，以新安江流域生態(tài)補(bǔ)償為例，多年來為了保護(hù)新安江流域生態(tài)環(huán)境，上游黃山市累計(jì)舍棄了40多個(gè)投資額達(dá)40億元的污染企業(yè)入駐，徹底關(guān)閉了造紙、印刷、水泥等污染嚴(yán)重的企業(yè)，以旅游業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)為主，與下游地區(qū)的浙江相比，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程延緩。也就是說上游為了生態(tài)環(huán)境，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上做了犧牲，下游浙江從中受益后應(yīng)對(duì)上游區(qū)域進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償。即政府間通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，對(duì)因保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境及其功能，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到限制的地區(qū)給予的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。”孟博士告訴記者。
那么補(bǔ)償手段是什么？補(bǔ)償資金又從哪里來？
據(jù)記者了解，相比國(guó)外，我國(guó)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的探索起步較晚，目前補(bǔ)償領(lǐng)域主要集中在自然保護(hù)區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)區(qū)以及流域水環(huán)境保護(hù)這四個(gè)領(lǐng)域。
大面積的森林、濕地、草原重要生態(tài)功能區(qū)和國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)等生態(tài)系統(tǒng)的補(bǔ)償主要由中央政府解決。2004年，國(guó)家建立了中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度，對(duì)森林保護(hù)者采取補(bǔ)貼，平均標(biāo)準(zhǔn)為每年每畝5元。到目前，中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償面積擴(kuò)大到12.59億畝，草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制覆蓋了全國(guó)64%的天然草原。
礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償一般是由當(dāng)?shù)卣屠嫦嚓P(guān)者共同解決，按礦產(chǎn)資源銷售量或銷售額的一定比例征收生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，用于治理開發(fā)造成的生態(tài)環(huán)境問題。比如，浙江省對(duì)新開礦山，通過立法建立礦山生態(tài)環(huán)境備用金制度，按單位面積采礦的破壞面積確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由所在地國(guó)土資源管理部門收取。截至目前，全國(guó)有31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市建立并實(shí)施了礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度。
而流域水環(huán)境補(bǔ)償目前基本上是局限于某一行政轄區(qū)，如政府直接撥款對(duì)城市飲用水源地進(jìn)行保護(hù)。
縱觀這四個(gè)領(lǐng)域的補(bǔ)償方式，中國(guó)工程院院士李文華表示，生態(tài)補(bǔ)償方式可分為政府補(bǔ)償和市場(chǎng)補(bǔ)償兩大類。但根據(jù)目前我國(guó)的實(shí)際情況，政府補(bǔ)償機(jī)制仍是開展生態(tài)補(bǔ)償最重要的形式，也是目前比較容易啟動(dòng)的補(bǔ)償方式。政府補(bǔ)償機(jī)制有很多種形式，比如說財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、差異性的區(qū)域政策、生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目實(shí)施、環(huán)境稅費(fèi)制度等。目前財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是其中常用方式。
“在這幾個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域中，建立流域水環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制是較為復(fù)雜的。因?yàn)槲廴驹赐哂蟹植紡V泛，污染物遷徙路途遠(yuǎn)、涉及面多等特點(diǎn)。尤其大部分河流都跨好幾個(gè)省，補(bǔ)償就更不好開展了。”中國(guó)科學(xué)院寒區(qū)旱區(qū)環(huán)境與工程研究所樊勝岳教授表示。
跨省流域補(bǔ)償難在哪？
其實(shí)為建立適合我國(guó)國(guó)情的跨省流域水環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，我國(guó)已在這條道路探索前進(jìn)多年。
以新安江流域?yàn)槔?005年3月全國(guó)人大十屆三次會(huì)議上，中國(guó)水利水電研究院副總工程師何少苓等代表聯(lián)名提交了《關(guān)于在新安江流域建立國(guó)家級(jí)生態(tài)示范區(qū)和構(gòu)架“和諧流域”試點(diǎn)的建議》。
2010年11月，財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合下達(dá)新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制啟動(dòng)資金5000萬元，主要用于黃山市開展新安江水源地環(huán)境監(jiān)管，實(shí)施新安江水環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工程等。
2011年3月，財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部正式啟動(dòng)新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)工作，同時(shí)安排資金兩億元，專項(xiàng)用于新安江上游水環(huán)境保護(hù)和水污染治理。
2011年9月底，財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部會(huì)同皖浙兩省歷時(shí)兩年多時(shí)間研究制定的《關(guān)于開展新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)的實(shí)施方案》（下稱《方案》）正式印發(fā)。
歷時(shí)數(shù)年，全國(guó)首個(gè)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制終于進(jìn)入了操作階段。
據(jù)記者了解，目前，中國(guó)已有8個(gè)省份出臺(tái)了流域水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)規(guī)定，但進(jìn)展緩慢。浙皖兩省此舉雖為全國(guó)跨省聯(lián)合治理水環(huán)境污染，提供了新的解決方案，但兩省在很多內(nèi)容上尚未達(dá)成一致。
為何流域水環(huán)境補(bǔ)償進(jìn)展如此緩慢，要順利推進(jìn)到底要闖幾道關(guān)？
第一，缺乏考核標(biāo)準(zhǔn)。
“最大的障礙就是協(xié)調(diào)問題。”樊勝岳教授告訴記者，如果一條河流在途徑省內(nèi)區(qū)域時(shí)造成污染，可由省政府出面進(jìn)行協(xié)調(diào)，由下游的受害方向上游索賠。比如福建省建立了省內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制后，由福建省委黨校胡熠、黎元生兩位教授用生態(tài)重建成本分?jǐn)偟姆椒ㄓ?jì)算得出閩江下游（福州）應(yīng)補(bǔ)償上游（南平）1201.4萬元，執(zhí)行得很好。在省內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)容易統(tǒng)一，比較好協(xié)調(diào)。但一牽扯到兩省之間，官司就不好打。比如，一條河流上下游分別在兩個(gè)不同的省區(qū)，沒有全國(guó)性質(zhì)的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，上下游責(zé)任說不清，應(yīng)該由誰主持公道呢？當(dāng)時(shí)浙皖兩省也曾為此爭(zhēng)論不休。安徽方面認(rèn)為在其境內(nèi)，新安江是一條河流，該采用河流水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)；而浙江方面認(rèn)為，新安江流到境內(nèi)已形成湖泊型水庫(kù)，自然該用湖泊水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)衡量。最終雙方都能接受的方案是，把新安江2008年到2011年3年的平均水質(zhì)作為評(píng)判基準(zhǔn)，往后每年的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)與之相比，看水質(zhì)變好或是變壞。
但浙江省有關(guān)方面仍然表示，按照現(xiàn)在的補(bǔ)償計(jì)算公式，《方案》雖然以3年平均值為基本限值，但水質(zhì)穩(wěn)定系數(shù)卻取值0.85。這就等于交界斷面水質(zhì)目標(biāo)，安徽方面可以在近3年平均水質(zhì)指標(biāo)基礎(chǔ)上惡化，預(yù)留排污空間。
而黃山市有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，要為黃山未來發(fā)展留足空間。
第二，缺乏監(jiān)測(cè)依據(jù)。
“地方政府為了追求GDP，難免對(duì)本地企業(yè)護(hù)短，只有統(tǒng)一的監(jiān)測(cè)依據(jù)才能讓上下游雙方都服氣，才能談得上賠償這個(gè)問題。”樊勝岳教授表示，為了提高監(jiān)測(cè)的公信力，現(xiàn)在安徽和浙江開展了聯(lián)合跨界斷面的水體監(jiān)測(cè)工作。來自兩地的專家，每個(gè)月定期對(duì)監(jiān)測(cè)斷面進(jìn)行高錳酸鹽、氨氮、總氮和總磷四項(xiàng)指數(shù)的檢測(cè)，同時(shí)將自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)納入到考核數(shù)據(jù)的采集之中，并將數(shù)據(jù)上報(bào)中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)總站，一旦出現(xiàn)污染情況，上下游可以立即進(jìn)行情況對(duì)比。
也有業(yè)內(nèi)人士指出，跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施的不順暢，表面上看起來是因?yàn)榭鐓^(qū)域所帶來的實(shí)施上的諸多不便，但根源在于沒有建立起一個(gè)統(tǒng)一的有效調(diào)整相關(guān)方利益關(guān)系的機(jī)制體制，沒有真正做到“利益共享、責(zé)任共擔(dān)”。目前，“新安江模式”是全國(guó)最領(lǐng)先的，但最大難度仍然是上下游對(duì)“生態(tài)值多少錢”的一致。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立需要從法律的層面建立規(guī)范制度和標(biāo)準(zhǔn)，需要從行政的角度進(jìn)行推進(jìn)，使生態(tài)補(bǔ)償步入正規(guī)化、制度化、法制化軌道，否則很難讓上游地區(qū)放棄經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃而去讓下游地區(qū)受益。中國(guó)近30%的國(guó)土面積分布在十大流域或水域內(nèi)，包括數(shù)千個(gè)大小不等的流域，許多流域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)都面臨環(huán)境與經(jīng)濟(jì)利益分配關(guān)系的錯(cuò)位問題，所開展的試點(diǎn)也只是其中一部分，還需要在機(jī)制上進(jìn)一步研究并推進(jìn)。
對(duì)化工行業(yè)有何影響？
“目前，《關(guān)于建立完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見》已于2011年11月16日經(jīng)發(fā)改委主任辦公會(huì)議審議并原則通過，待進(jìn)一步修改完善后將上報(bào)國(guó)務(wù)院審議。《生態(tài)補(bǔ)償條例》草案初稿也已形成，之后還將形成正式征求意見稿，通過網(wǎng)絡(luò)、座談等多種方式廣泛征求社會(huì)各界的意見。”國(guó)家發(fā)改委西部開發(fā)司司長(zhǎng)秦玉才2011年底表示，下一步將繼續(xù)深入開展試點(diǎn)工作。在繼續(xù)推進(jìn)現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，再啟動(dòng)實(shí)施一批生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)示范區(qū)。將選擇一批重點(diǎn)流域開展流域和水資源生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，在部分東部沿海城市開展海洋生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，繼續(xù)深化濕地和礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，在西北地區(qū)嘗試開展荒漠治理生態(tài)補(bǔ)償，啟動(dòng)中西部生態(tài)補(bǔ)償示范區(qū)建設(shè)。
隨著生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在全國(guó)的推進(jìn)，化工企業(yè)的布局選址是否會(huì)受到影響呢？孟博士表示，不是不讓在上游建化工企業(yè)，關(guān)鍵是看化工企業(yè)能不能達(dá)到下游的環(huán)保要求，也將更考驗(yàn)地方政府對(duì)企業(yè)的布局安排。
一位安徽化企的負(fù)責(zé)人告訴記者，多年來政府對(duì)新安江的保護(hù)已經(jīng)影響了安徽化工企業(yè)的布局。比如安徽的化工企業(yè)主要分布在皖中地區(qū)，而新安江地區(qū)靠近安徽南部地區(qū)，以旅游業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)為主，出于產(chǎn)業(yè)布局的考慮，當(dāng)?shù)睾苌儆谢て髽I(yè)，為數(shù)不多的企業(yè)上每一個(gè)項(xiàng)目，都必須通過省、市環(huán)保部門的批準(zhǔn)，必須通過環(huán)保安監(jiān)部門的行政許可，而審批制度也是尤為嚴(yán)格。相信隨著生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的推進(jìn)，以后要想在上游地區(qū)建化工企業(yè)也許會(huì)更難。
“其實(shí)，遠(yuǎn)近不是根本問題，關(guān)鍵是是否達(dá)到國(guó)家的環(huán)保要求。”陜西省石油化工協(xié)會(huì)胡海峰會(huì)長(zhǎng)告訴記者，以渭河流域?yàn)槔?，原有企業(yè)數(shù)量已經(jīng)比較飽和，現(xiàn)在新規(guī)劃的企業(yè)離流域較遠(yuǎn)。當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門將依據(jù)國(guó)家有關(guān)的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)企業(yè)在建工程和投產(chǎn)后排出的“三廢”對(duì)環(huán)境的影響以及需要采取的措施進(jìn)行更嚴(yán)格的預(yù)測(cè)和評(píng)估，并提出書面報(bào)告。只有通過這個(gè)評(píng)估，企業(yè)才能被獲準(zhǔn)建立和生產(chǎn)。此外，在日常生產(chǎn)中，環(huán)保部門還會(huì)不定期對(duì)企業(yè)的排污情況進(jìn)行抽查。
而四川對(duì)工業(yè)企業(yè)布局也進(jìn)行了調(diào)整。紫坪鋪水庫(kù)是成都市重要的飲用水源供應(yīng)地，但他的存在限制了上游阿壩州的工業(yè)發(fā)展。于是成都在金堂縣劃出了一塊區(qū)域，來發(fā)展阿壩州的工業(yè)，這就是成阿工業(yè)園區(qū)。通過異地發(fā)展工業(yè)，阿壩州也得到了相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償。
也有業(yè)內(nèi)人士指出，隨著有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制法規(guī)的出臺(tái)，政策的外部力量將逐步引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的科學(xué)布局，使各地政府在布局時(shí)，更充分考慮流域不同區(qū)段的生態(tài)要求，更合理地進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局，以保護(hù)生態(tài)安全。
新年伊始，位于珠江上游的廣西龍江河段發(fā)生鎘超標(biāo)污染事件，引發(fā)了當(dāng)?shù)丶跋掠窝匕冻鞘芯用竦膿?dān)心。專家指出，隨著全國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立，各地政府將會(huì)更將謹(jǐn)慎的布局當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)。圖為廣西柳州市疾控中心工作人員對(duì)柳江水進(jìn)行檢測(cè)。（新華 提供）
